当前经济形势与经济政策取向分析

丛 明
（国务院研究室 宏观经济研究司，北京 100017）
[关键词] 经济形势；经济政策；经济发展
[摘 要] 我国经济能够保持良好的发展势头，主要是中央正确分析了经济形势，在不利环境中及时采取有力的应对措施，经过全国上下共同努力而实现的。今年国内外经济环境依然不容乐观。为了继续保持经济发展的好势头，今年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，在保持投资必要力度的同时，把促进消费放在更加重要的地位，同时不放弃扩大外需，并积极推进经济体制改革，大力开展增收节支工作，为认真贯彻落实党的十六大精神、全面建设小康社会创造良好的开端。
[中图分类号] F120 [文献标识码] A [文章编号] 1009-2528（2003）03-0009-06


    根据2002年底党中央、国务院召开的中央经济工作会议的精神，本文拟对当前经济形势和经济政策取向作一点分析。
    
一、怎样看待当前的经济形势

    要判断当前的经济形势，必须对2002年的经济发展有个总体分析。2002年，我国经济发展的若干主要指标都取得了重大突破。全年国内生产总值达102 398亿元，突破10万亿元，比2001年实际增长8%。前不久，联合国预测2002年全球经济增长仅为2.7%左右，对中国经济增长的评价是"一枝独秀"。可以说，2002年我国仍然是世界经济增长最快的国家。
    判断经济形势的好坏，速度只是一个重要方面，更重要的，还要看经济运行的质量和效益。从宏观经济全局看，能够反映质量和效益的指标主要有：一是工业经济效益。工业是我国经济增长的主要驱动力。在2002年GDP中，第二产业增加值达52 982亿元，占GDP的51.7%，增长9.9%。全国工业企业盈亏相抵后的实现利润总额为5 620亿元，大幅增长20.6%。二是财政收入。对财政收入的统计，都是以入了国家金库为前提的，是可动用的财力，是实实在在的钱。2002年全国财政收入达18 914亿元，增长15.4%，明显高于经济增长。三是储备资金。2002年年末，国家外汇储备达2 864亿美元，比上年增加742亿美元，储备规模稳居世界第二位；作为财政储备的全国社会保障基金结余增加到1 300多亿元，其中由中央财政累计补充全国社会保障基金1 200多亿元，其余为国有股减持的并账收入。
    从拉动经济增长的需求因素来分析，主要是投资和出口的拉动：（1）投资力度较大。一是政府投资。全年投入1 500亿元长期建设国债，连同数千亿元的社会配套投资，集中用于基础设施、生态环境、企业技术改造和西部大开发等方面的建设；二是外资投入。全年外商直接投资527亿美元，使我国成为世界吸收外资最多的国家，为经济发展注入了大量的资金；三是银行贷款。2002年全部金融机构（含外资）本外币贷款净增1.92万亿元，增长16.8%。全年汇总，全社会固定资产投资高达43 202亿元，增长16.1%，为1996年以来的最高增幅。（2）出口迅猛增长。全年外贸进出口总值6 208亿美元，其中出口3 256亿美元，增长22.3%，进口2 952亿美元，增长21.2%，实现贸易顺差304亿美元，净增78亿美元。在国际贸易增长缓慢的情况下，我国外贸大幅度增长，有力带动了经济增长。（3）消费显得平淡。全年社会消费品零售总额40 911亿元，增长8.8%，同比增幅减慢了1.3个百分点，对经济增长的拉动力减弱了。
    深入一步地看，我国经济能够持续多年保持良好的发展势头，实属不易。特别是1998～2002年，每年的经济增长都控制在7%～8%，这五年是我国历史上经济增长波幅最小、增长最稳定和增长较快的时期。认真总结这方面的经验，是非常必要的。我认为，主要有以下几点： 一是坚持发展是硬道理的思想。解决目前中国所有问题的关键是发展。不管我们遇到何种内外环境压力，都要始终把加快发展当作执政兴国的第一要务，紧紧抓住"发展"这个牛鼻子，其他困难和问题都会在发展中迎刃而解。从1998年开始，我们坚持实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，有力促进了经济持续快速健康发展。 二是全面实行投资和消费对经济增长的双重拉动，同时不放弃扩大外需。扩大内需就是扩大国内投资需求和消费需求。我们既坚持发行长期建设国债搞经济建设，又采取多种措施努力增加居民收入，改善消费环境，促进消费增加。在扩大内需的同时，不放弃扩大外需，采取多种扩大出口的措施，使外需对经济增长的拉动力增强，从而减缓了内需的压力。 三是注重把发展与结构调整结合起来，在发展中调整结构，在结构调整的基础上加快发展。近年来，我国商品处于供大于求状况，这一方面反映物资供应丰富了，是一件好事；另一方面，也暴露出这种供大于求是低水平的、阶段性的和结构性的，一般加工工业产品的过剩很大程度上是低水平重复建设所致，深刻地暴露了我国经济结构失衡的矛盾，广大人民群众的有效需求得不到完全满足。在这种情况下，要加快发展，必须进行结构调整。所以，我们扩大内需和实施积极的财政政策，搞国债项目投资，主要是用于国民经济发展的瓶颈部门，主要是水利、交通、通讯等基础设施建设方面，政府投资原则上不上生产过剩的加工工业项目，这既是加快发展的重大举措，也是合理调整和优化国民经济结构的重大举措。由于我们很好地处理了发展与结构调整的关系，既加快了当前的经济发展，又为今后长远的经济发展打下了良好的基础。 四是在加快经济发展的同时，及时实施西部大开发战略，为促进地区经济协调发展创造了有利条件。改革开放以来，为了加快经济发展，我们对有条件的东部沿海地区率先实行一系列优惠政策，使东部地区经济迅猛发展，但同时也导致地区经济发展差距不断扩大。这个问题若不及时得到解决，也会影响国民经济的健康稳定增长。1999年底召开的中央经济工作会议，提出要实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。这是党中央贯彻邓小平关于我国现代化建设"两个大局"战略思想，面向新世纪所做出的重大决策。这对于扩大内需、推动国民经济持续增长，对于促进各地区经济协调发展，最终实现共同富裕，对于加强民族团结、维护社会稳定和巩固边防，都具有十分重要的意义。实施西部大开发战略三年来，国家通过加大建设投入、增加财政转移支付等措施，新开工建设一批重点工程，总投资规模达6 000多亿元，有力地促进了西部地区发展。 五是在加快经济发展的同时，加强环境保护和生态建设，促进人口、资源、环境协调发展，使可持续发展能力不断得到增强。五年来，天然林保护、京津风沙源治理等六大林业生态工程建设全面实施；全国森林覆盖率由13.9%提高到16.5%；治理水土流失26.6万平方公里，治理沙化土地865万亩，一些地区严重水土流失问题开始缓解；环境污染加剧的趋势总体上得到控制。人口自然增长率降到6.45‰，努力保持低生育水平，促进了优生优育。
    
二、今年国内外经济环境不容乐观

    展望2003年，国内外经济环境依然不容乐观。中央经济工作会议认为，2003年经济工作还面临一些突出矛盾和问题，国际经济的不确定因素很多。在这种情况下，我们必须把困难估计得充分一些，把应对和克服困难的措施想得周全一些，才能赢得工作的主动权。为了继续保持当前经济发展的良好势头，中央决定，2003年要坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。中央做出这一重大决策的背景是：
    从国际经济环境看，虽然世界经济出现了一些复苏迹象，但仍有很大的不确定性。美国作为世界经济的火车头，经济增长仍在低位徘徊。美联储频频动用降息手段，联邦基金利率已降至1.25%，再降息的空间已经不大了。美开始转向使用财政政策，一方面大规模减税，另一方面增加支出，使联邦财政再次陷入巨额的财政赤字。美国财政货币政策调控的余地越来越窄，加上资本外逃、贸易赤字、美元走软，这些都将延缓美国经济的复苏。日本经济一直处于低迷状态。欧盟经济也不景气，预计2002年仅增长1%，其中德国只增长0.4%，处于经济衰退的边缘。美、日、欧三大经济体同时低迷或不景气，不仅严重影响世界经济的增长，而且对中国经济增长也会产生较大的负面冲击。因为我国的外贸依存度已经较高，美、日、欧又是我国前三位最大的贸易伙伴体，约占我国对外贸易总额的一半左右，它们的经济不好，势必会减少从中国的进口。2003年我国的外贸，不可能有2002年那样大的发展。如果美国对伊拉克动武，将对世界经济产生新一轮的巨大冲击，世界石油价格会进一步暴涨，有的估计要涨到每桶50~60美元。中国是石油消费大国，每年石油消费的1/3依赖进口。国际石油价格暴涨，将严重影响国内经济生活。
    从国内经济环境看，国内有效需求不足的矛盾仍然存在。特别是消费需求比较疲软，物价持续负增长，出现了一定程度的通货紧缩趋势，反映出消费需求自主增长的机制还没有得到完全的恢复。同时，经济结构不合理的现象仍然存在，一些地方、领域出现了某种程度的投资过热迹象，农民收入增长依然比较缓慢，城镇困难群体不断增加，就业压力不断加大，市场经济秩序没有得到根本好转，安全生产形势比较严峻，等等，对这些问题必须高度重视并予以解决。
    2003年是落实党的十六大精神的第一年，继续保持经济的较快增长，至关重要。十六大确立的全面建设小康社会，要求本世纪头二十年GDP翻两番，这意味着GDP年均增长必须保持7.2%。今年经济增长的预期目标不能低于7%，最理想的目标是7%~8%。在这样一个重要时刻，要完成这样一个目标，需要强有力的宏观调控政策支撑。前五年实施的积极财政政策和稳健的货币政策，被证明是行之有效的。今年继续实施这种行之有效的政策，是保经济发展大局的需要，同时把政策风险降到最低限度，也是积极稳妥的。
    
三、宏观经济政策取向分析

    按照党的十六大精神和中央经济工作会议的部署，今年经济工作和经济政策的重点，主要有以下几个方面：
    （一）保持投资的必要力度
    实施积极财政政策的一个重要方面，就是要继续发行一定规模的长期建设国债，保持投资的必要力度。这是积极财政政策的一个重要方面。1998~2002年，我国共发行长期建设国债6 600亿元，国债项目总投资（含西部大开发）规模达32 800亿元，到2002年底累计完成24 600亿元，结转到2003年的续建项目剩余工作量8 200亿元，今年需要继续追加必要的国债资金，连同社会配套资金的投入，促进在建项目尽快建成投产，形成新增生产能力。南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送、国家石油战略储备等一批关系国民经济全局的重大项目建设，也需要部分国债资金的投入。今年还要用一部分国债作为企业技改贴息资金，继续支持企业的技术改造和设备更新，增强企业的经济竞争力。
    要继续调整国债投资方向和力度。国债投资要向农村倾斜，向中西部地区倾斜，向结构调整倾斜，向生态环境建设倾斜。但是，我国投资不能长期依赖政府，否则财政承受不了。今年要深化投融资体制改革，继续放宽对民间投资的准入限制，鼓励和吸引社会资金投入国家急需发展的领域，健全社会投资自我增长的机制，为以后国债投资的逐步退出，创造体制条件。同时，要加强国债项目工程质量和国债资金使用的监督管理，基础设施建设不可过分超前，加工工业不能盲目扩大生产能力，从严控制高档房地产的投资，坚决制止一些领域的低水平重复建设，在全社会范围内提高投资的使用效益。
    在实施积极财政政策的同时，继续执行稳健的货币政策。要适度增加货币供应量，合理引导贷款投向，更好地支持经济发展。进一步发挥利率杠杆作用。逐步扩大农村信用社利率改革试点范围，统一并扩大企业贷款利率上浮幅度。改进再贴现利率管理，促进票据市场发展。大力发展货币市场，激发货币市场的融资和投资功能，促进国债、企业债、政策性金融债市场的协调发展。完善公开市场操作。中央银行要继续发挥信贷政策的导向作用。引导商业银行及时发放国债项目配套贷款；根据国家产业政策，优化贷款结构；全面推行下岗失业人员小额担保贷款，支持扩大就业。继续增加农村信用社支农再贷款和对中小商业银行的再贷款。针对我国局部地区房地产市场出现的过热苗头，银行要密切关注由此可能带来的信贷风险。商业银行要严格按照国家房地产政策及其信贷政策要求，加强房地产信贷管理，对违反有关规定的要及时查处、纠正。抓紧研究对开发商贷款、个人多套住房贷款的首付款比例和高档住房贷款的新的政策措施。
    （二）进一步培育和扩大消费需求
    今年要把扩大消费放到更加重要的地位。党的十六大报告指出："调整投资和消费关系，逐步提高消费在国内生产总值中的比重。"为什么要更加注重刺激消费呢？因为投资最终受制于消费，在商品普遍供大于求的情况下，如果居民消费上不去，投资是不能长久的。但是，目前居民消费是一个什么状况呢？与老百姓生活密切相关的住房、医疗、教育等方面的消费，使老百姓心理预期支出压力加大，老百姓当期不敢消费，而是把钱存起来。近几年居民储蓄存款大幅度增加，每年净增1万多亿元，就是一个很好的证明。老百姓存钱的目的不是为了拿利息，现在利率很低，还要再征收20%的利息税；很明显，老百姓就是感到预期支出压力大，存钱以备将来不时之需。这种现象说明，老百姓的收入还是不足。培育和扩大消费需求，说白了，就是要不断增加居民收入，增强老百姓的消费信心。
    1.继续千方百计增加农民收入。进一步扩大退耕还林规模，把退耕还林作为增加农民收入、调整农业结构、改善生态环境的重大举措，国家财政要增加这方面的投入。2002年是我国全面启动退耕还林工程的第一年，预计全年完成8 000多万亩，全国累计有5 300多万农民从中受益，不仅直接得到了补助粮款，而且腾出劳力从事多种经营和副业生产。今年计划完成退耕还林1亿多亩，国家财政拟投入100多亿元。要大力发展畜牧业和水产养殖业，发展农产品加工业，壮大县域经济。做好农村富余劳动力向非农产业和城镇转移工作，逐步提高城镇化水平。继续深化粮食流通体制改革，增加粮食主产区的农民收入。 2.继续落实企业"两个确保"和城市"低保"工作。今年各级财政要继续增加这方面的支出，扩大受益人数，对城镇困难群体相应提高补助标准。 3.增加机关事业单位人员工资。本来这项增资政策要在2002年下半年执行，财政已作了预算安排并获得人大批准，但由于一些特殊原因而没有执行，并不意味着要否定这项政策。今年要考虑出台这项增资政策。还要切实解决县乡拖欠干部、教师工资问题。 4.大力做好再就业工作。这是增加居民收入的根本举措。认真落实中央制定的鼓励再就业的各项政策措施。重点发展服务业、中小企业和劳动密集型产业，实行灵活多样的就业方式，增加就业岗位。1999年开始采取的普通高校扩招措施，使今年大学毕业生大幅度增加，要重视做好这部分人的就业工作。 5.大力改善消费环境。扩大消费，不光是要有钱，还要有好的消费环境。今年要大力清理限制消费的各种障碍。一是继续整顿和规范市场经济秩序。重点是食品、医药行业，这是人命关天的大事；还要严厉打击制售假冒伪劣产品的行为。二是降低税费负担。鼓励居民进行住房、汽车、电信、教育、旅游等方面的消费。近年来取消了一批电信收费，电话装户率迅速提高。要降低房地产建设项目收费，整顿教育收费，加大旅游基础设施建设等。三是鼓励居民休假。继续坚持"黄金周"休假制度，特殊部门要改善服务。
    （三）努力促进对外贸易的稳定增长
    今年是加入世贸组织的第二年，按照加入世贸组织的承诺，我国进口关税算术平均税率由原来的12%降至11%，这相当于减税。进口压力会有所加大。我们要区别不同行业、不同商品情况，合理调控进口。在有利于促进国内经济发展和结构调整的前提下，可保持进口规模的适度增长，这样有利于增加进口税收，以抵消关税税率下调带来税收减少的影响。2002年海关能够超额完成税收任务，一个重要原因就是下半年适度增加了高税源商品的进口。健全国内反倾销应诉快速反应机制。与此同时，要继续完善出口退税机制，全面落实"免、抵、退"税办法，适当增加出口退税指标，加大退税力度，鼓励出口。继续实施出口市场多元化战略。在保持对美国、欧洲、日本、东南亚等传统出口市场份额的同时，继续努力开拓俄罗斯、印度、中东、非洲等新兴出口市场。进一步完善出口退税机制，适当加大出口退税力度，促进出口稳定增长。针对国际贸易保护主义日趋严重的态势，为保护我国企业的出口利益，还要健全企业应诉机制。有些企业不想花钱应诉，或想侥幸赚便宜，或应诉后不积极，结果最终还是吃亏，被征收反倾销税后，等于你的产品无法出口，你就丧失了一块市场，将来无法补回。为保护应诉企业的利益，国家要制定鼓励企业应诉的优惠政策，确立谁应诉、谁受益的原则。
    抓紧实施"走出去"战略。鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资，扩大经济技术合作的领域、途径和方式，支持有竞争力的企业采取合资、独资、联营等方式开展跨国经营，鼓励企业到境外开展加工贸易或承包工程，带动国内原材料、元器件等商品出口和劳务输出，国家要在信贷、保险、人员进出境等方面给予扶持和帮助。
    （四）坚定不移地推进经济体制改革
    按照中央经济工作会议的部署，今年重点推进四个方面的改革： 1.深化国有企业和国有资产管理体制的改革。国有企业改革依然是经济体制改革的中心环节。今年重点是推进企业进行规范的股份制改造，完善法人治理结构，转换经营机制。对大多数国有大中型企业，不要搞职工内部股的形式，防止国有资产流失。加快国有企业规范的股份制改造。各有关部门要加强协调配合，积极鼓励和支持符合条件的大企业、大集团到境外上市。要深化企业劳动、人事、分配制度的改革。进一步做好军工等困难行业企业的调整、重组和脱困工作。继续推进电力、电信、民航等垄断行业的改革，抓紧制定铁路改革方案，争取今年出台。要根据十六大提出的国有资产管理体制改革的任务和方向，抓紧制订法律法规，依法规范，自上而下，稳步推进，建立和健全国有资产管理机构和机制，做到既有利于国有资产保值增值，又有利于政企分开，搞活国有企业，优化国有经济的布局和结构。 2.全面推进农村税费改革试点。这项改革对促进经济发展，规范税费关系和财经秩序，从机制上、源头上防治腐败具有重要作用。几年来，农村税费改革实现了由方案研究、试点运行到大面积推开的重大进展。2002年试点范围扩大到20个省（自治区、直辖市），中央财政用于支持农村税费改革的资金当年已达到245亿元，农民一年得到好处在300亿元以上，人均减负率一般在30%左右，农村"三乱"问题得到有效遏制。今年要将农村税费改革的试点扩大到全国所有的省（自治区、直辖市），至于各省（自治区、直辖市）是进行全省（自治区、直辖市）试点还是局部试点，由各省（自治区、直辖市）根据实际情况自己来决定。中央财政将进一步增加用于农村税费改革的补助。 3.稳步实施金融体制改革。加强银行监管体制建设，将中央银行的监管职能分离出来，成立银监会机构，专司银行监管职责，进一步提高监管水平，促进商业银行继续降低不良贷款率，防范和化解金融风险。继续深化国有独资商业银行改革，在完善银行内控机制、加强管理和改善经营的基础上，逐步实行股份制改造，建立现代金融企业的法人治理结构，有条件的可以考虑上市。要加快农村金融体制改革。对农村信用社改革的总体要求是，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。进一步把农村信用社办成金融支持"三农"的主力军。继续贯彻"法制、监管、自律、规范"的方针，推进证券业、保险业的改革和发展，逐步提高企业直接融资比重。 4.深化行政管理体制改革。按照精简、统一、效能和依法行政的原则，实行政企分开，转变政府职能，积极稳妥地推进政府机构改革。完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范政府行政审批。
    （五）大力开展增收节支工作
    今年积极财政政策是宏观调控政策的主要方面，但财政收支矛盾依然比较突出，继续加强增收节支工作，就成为关系积极财政政策能否顺利实施乃至关系经济全局的一项重要举措。2002年我们就遇到这种情况，受一些政策性减收因素的强烈影响，年初以来，财政收入增幅不断减缓，财政支出增长过快，财政面临突破赤字预算的危险。为及时解决这个问题，国务院先后两次召开全国增收节支工作会议，这在过去历史上从未出现过，说明中央非常重视这个问题。从今年的情况看，一方面，一些政策性减收的因素依然存在，进口关税税率和金融保险营业税税率继续下调，财政用于农业、工资、社会保障、科技教育等方面的重点支出还要增加，财政收支矛盾突出现象丝毫没有缓解；另一方面，增收节支的潜力还是很大。 为此，今年要继续强化税收征管，继续完善税制和税收征管制度，严厉打击各种涉税犯罪活动，堵塞税收的跑冒滴漏，通过减少税收流失来增加财政收入。继续清理现行各种税收优惠政策，对税收优惠到期的及时恢复征税，坚决制止地方和部门擅自出台税收优惠或变相优惠政策，维护税法的统一性、权威性和严肃性。要规范和完善税收制度，解决一些私营企业主把个人消费列入企业成本、外资企业虚假亏损等偷逃税款问题，堵塞制度上的漏洞。加强政府各种非税收入的征收管理，挖掘潜力，千方百计增加收入。与此同时，在保障财政重点支出的同时，大力压缩一般性支出，反对各种铺张浪费。今年除按法律法规和有关政策规定需要增加的重点支出外，其他各项支出都要维持2002年的支出规模和水平。中央财政一般性支出实行零增长，地方财政也要按照中央要求，严格控制一般性支出。要停止建设脱离实际的"形象工程"、"政绩工程"，严禁新开工建设城市广场、行政办公楼、培训中心和内部高档娱乐设施等项目，严格控制会议费、招待费、差旅费、出国考察和培训费等项支出。为了更有效地开展节支工作，今年要继续深化财政支出管理体制的改革，继续推进部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度和"收支两条线"的改革，健全和完善社会主义市场经济的公共财政体制。